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棉花是大宗農產品，我國從2014年開始選擇新疆進行棉花目標價格制度改革試點。這是一次重大公共政策改革試驗。通過兩年多的實踐，改革效果顯著，實現了補價分離、國內外價格接軌，市場在資源配置中發揮決定性作用，政府更好地發揮作用。在市場機制作用下，國內棉價在今年4月以后出現跳躍式回升，引起社會關注。建議要統一思想、提高認識、明確方向、深化改革，進一步完善目標價格制度，向全國推廣目標價格制度。

今年4月份以來我國棉花市場價格出現跳躍式回升，棉花市場流通形勢發生較大變化

國內外棉花市場價格變化存在周期性波動。最近一輪價格峰值出現在2010年，當時曾達3萬元／噸以上，隨后不斷回落，2011—2013年約為2萬元／噸，2014年約為1.4萬元／噸，2015年約為1.3萬元／噸。今年4月份以來，國內現貨市場和期貨市場棉花價格雙雙出現上漲，其中現貨市場上漲到1.4萬元／噸左右，期貨市場更是多次漲停，一度突破1.5萬元／噸。4月份以后，國家開始拍賣儲備棉，競拍價格因每日2—3萬噸投放量相對不足越拍越高，7月1日均價為1.34萬元／噸(折3128棉為1.43萬元／噸)。7月份雖然進入紡織淡季，但大部分紡企對棉價持續上漲感到壓力巨大，急呼增加儲備棉拍賣。經過中國紡織工業協會等協調，國家決定2016年儲備棉拍賣時間延長到9月30日。隨著儲備棉拍賣數量增大、時間延長，棉價暴漲停止并有所回落。預計今年10月前后新棉上市價位將為1.4—1.5萬元／噸。

這次棉價的跳躍式回升，讓全國棉花加工流通企業和紡織企業大跌眼鏡，基本上都在意料之外。去年以來，棉花加工流通企業對今年棉花市場價格走勢普遍持看空觀點，為了防控風險，早早就把手中的棉花賣掉了。紡織企業近幾年習慣了“隨買隨用”，基本上沒有存儲什么棉花，在今年4月份棉花市場發生變化后措手不及。沿海一些紡織企業，為了抵抗棉價暴漲，一度暫時聯合停工停產。新疆近幾年大力發展紡織業成效顯著，但由于棉花被提前銷往內地，疆內紡棉告急，一些企業竟不得已還要從內地調棉。

這次棉價的跳躍式回升，表明棉花市場流通形勢已發生較大變化，從一個側面也說明我國在新疆實施的棉花目標價格改革搞對了。首先，它反映了我國棉花市場價格運行正在從不正常向正常回歸，市場已在資源配置中發揮決定性作用。近三年來，國內外棉花市場價格已經接軌，在市場機制作用下，國內棉花市場價格已過度回落，價格回升是必然趨勢。期貨市場是價格發現最靈敏的地方，反應很快，短時期內投機資金大量涌入，迅速抬高了價格。其次，它也反映出我國的棉花產不足需，但價格變化復雜，市場機制對農民的利益分配客觀上存在失靈，需要國家采取措施。去年我國生產的棉花已基本上全部進入市場消費，產需相比差距很大，估算缺口約達1／3，但去年我國棉農所獲得的棉花銷售價格卻是近幾年最低的，國家建立市場損失補助制度責無旁貸。再次，它反映了我國前幾年實行的棉花臨時收儲政策的缺陷，這個政策實施客觀上形成了一個利益群體，倉儲者不愿出庫乃至千方百計遲緩出庫，必須進行改革完善。

新疆棉花目標價格制度改革試點取得的成效顯著，存在的問題也需引起重視

新疆棉花目標價格改革從2014年開始啟動，至今已經進入第三年。經過我們綜合評估，取得了重大成果。總體上看，通過兩年多的改革試點，棉花市場失靈問題及政府在解決問題中的局限充分暴露，新疆通過試行棉花目標價格制度基本有效地解決了問題，新疆用棉花目標價格制度解決問題的方式是科學合理的，新疆棉花目標價格制度改革試點的效果具有可持續性和可推廣性。一是在理論上有創新，明確棉花具有特殊性，市場和政府都要發揮作用，市場決定價格，政府決定補貼。二是在實踐中解決了問題，包括國家以高價臨時收儲棉花、庫存棉花不斷增加、財政潛虧增加和不合理地抬高了下游紡織等企業的原料成本、低價進口棉花進入國家庫存等，實現了補價分離、國內外棉花價格接軌，保護了農民利益，幫助了紡織業發展，發現了真實情況，促進了“有毒產能”退出。三是開創了我國農業支持保護政策的新機制，建立了一種新型的市場損失補助制度，財政資金使用的針對性、效率和可控性大幅提高。新疆通過組織實施棉花目標價格改革試點，已形成了一套獨特、完整、重要而寶貴的經驗做法，主要是堅持注重頂層設計與“摸著石頭過河”相結合、堅持加強組織領導與加強技術支撐相結合、堅持按統一標準補貼與適當兼顧特殊相結合、堅持搞好制度設計與建立強有力工作隊伍相結合等，對全國下一步改革具有借鑒意義。

從新疆改革試點看，需要進一步解決的主要問題是：第一，制度隱含內容多，認識不統一。新疆試行的棉花目標價格制度，在性質上是一種新型的棉花市場損失補助制度，既有明確顯示的制度規定，也有大量的沒有明確顯示的重要內容，但一些部門負責人和專家學者對這個制度的認識和解讀還很不到位。特別是國家財政對新疆棉花目標價格改革的補貼支出客觀上是有總量預算限制的，但由于沒有公開顯示，導致很多人從根本上忽略這個因素的作用。第二，完全取消臨時收儲制度有缺陷，隱含棉花市場周轉失靈風險。臨時收儲制度有目標價格制度不可替代的特殊功能，建立目標價格制度后，有必要重新考慮對臨時收儲政策的利用，實行保留和改造相結合。第三，沒有對個人和單位補貼設置最高限額，補貼申報者無繳費，不僅在加大經營規模較大的生產者的市場責任、從整體上提高國家財政資金作為一種稀缺資源的配置效率方面可以進一步改進，而且在從成本內生化入手發現、規范和管控成本，探索引入專業化機制降低制度操作成本方面可以進一步改進。第四，農業數據建設管理不完善，制度的法制化程度不夠。主要是農業生產方面的數據太少，基本上就是棉花種植面積，缺乏棉花生產品種、質量、區域、耕地類型、種植方式等相關信息，同時對數據提供責任、數據修正、數據失真追查及處罰機制等管理規定還不完善。目前國家統計局公布的棉花數據不包括所謂非農用地的部分，對市場形勢的研判的影響很大，但并沒有進行相關調整和解釋。

明確堅定目標價格改革方向，深入推進制度改革，積極擴大改革成果

隨著今年4月份以來棉價出現跳躍式回升，當前社會上對未來我國棉花政策走向十分關注而敏感。預測今年農民交售新棉獲得的價格將明顯高于去年，國家對棉農直補總額將有望減少，國家財政直補預算總額將可能首次出現結余，使深化目標價格改革面臨重要機遇。建議要統一思想、明確方向、深化改革、完善目標價格制度，推廣目標價格制度。

1.提高對目標價格制度的認識，加強科學宣傳引導。農產品目標價格制度是一種新型制度。這種制度的設計原理與農產品價格支持制度是截然不同的。要規范和完善對目標價格制度的文字表述和政策解讀，它不是一種價格支持制度，而是一種市場損失補助制度。在這個制度中的目標價格不是支持價格，而是國家對市場損失進行界定和開始提供補助的一個合約標準，與過去的棉花臨時收儲制度中所設立的價格在價格性質、價格內容、價格形式和價格功能上差異懸殊，不能進行簡單片面的比較。國家財政補貼預算限額是決定目標價格水平和具體補貼數量的最重要變量。

2.進一步完善目標價格制度，在全國推廣目標價格制度。探索對個人和單位補貼設置最高限額，加大經營規模較大的生產者的市場責任、從整體上提高國家財政資金作為一種稀缺資源的配置效率。探索建立補貼申報者繳費機制，從成本內生化入手發現、規范和管控成本，探索引入專業化機制降低制度操作成本。探索實行法案式政策。在放開棉花購銷交易市場和建立目標價格制度基礎上，要進一步探索保留和改造臨時收儲制度，通過改變臨時收儲價的定價機制，改變臨時收儲時間和臨時收儲產品周轉管理辦法，推動建立農產品市場開放制度、農產品目標價格制度與農產品臨時收儲制度“三位一體”的新型管理制度，從制度頂層設計上做到讓市場在資源配置中起決定性作用和政府更好地發揮作用。

3.深入推進財政行政配套改革，加快建設全國農業大數據系統。要將目標價格制度作為長期運作的制度，重點解決實行農產品目標價格制度的年度補貼需求和實際籌資需求客觀上很難完全對等的問題。基本思路有兩個：一是在制度中既設立年度(生產)目標價格，也設立年度補貼(支出)總量預算限額，建立個人補貼支出與國家財政實際籌資之間的均衡。二是將年度預算籌資與年度預算補貼支出分開，設立周期性補貼總量管理及相關的年度分配調節辦法，年度預算籌資保持基本均衡，但年度預算補貼支出之間進行調整，調整的原則是根據產品市場變化特點引入一個較長時間比如5—6年作為周期，保持每個周期之間補貼支出大體相當。推進財政管理制度配套改革，以目標價格制度為基礎，整合農業補貼資金資源。推進行政管理體系配套改革。推廣新疆建立棉花收購票證管理系統和信息共享平臺的經驗做法，加快建立全國農業大數據系統。利用今年第三次全國農業普查時機，對新疆及全國棉花面積和產量數據進行合理修正。